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Caracteres propios del sistema de responsabilidad patrimonial

Unitario y general

Nos encontramos ante un sistema unitario de responsabilidad patrimonial, ya que se aplica a todas las Administraciones Públicas sin excepción. La unidad del sistema protege por igual a todos los perjudicados por la actividad administrativa.

Por otro lado ofrece dicho sistema una protección general, pues cubre todo tipo de actuaciones extracontractuales de la Administración, sean de la naturaleza que sean. El art. 106.2 CE, únicamente exige que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

Responsabilidad directa

El ente público responderá del daño sin que sea necesario que se identifique o reclame de forma previa a la autoridad, funcionario o agente que con su conducta hubiera causado dicho daño.

La responsabilidad patrimonial de la Administración consagrada en el artículo 106.2 de la Constitución es de carácter objetivo y directo. Es directa por cuanto ha de mediar una relación de tal naturaleza, inmediata y exclusiva de causa a efecto entre el actuar de la Administración y el daño producido, relación de causalidad o nexo causal que vincule el daño producido a la actividad administrativa de funcionamiento, sea éste normal o anormal.

Esta garantía directa de los ciudadanos frente a la Administración abarca tanto aquellos daños que sean causados por acciones imputables a agentes públicos concretos, como a los producidos por el simple funcionamiento impersonal de la Administración.

 Responsabilidad objetiva y por culpa

El perjudicado tiene derecho a la indemnización de todos aquellos daños que, provocados por la Administración, no haya razón para soportarlos, de tal modo que no responderá la Administración sólo por aquellos daños que tengan como raíz la realización de una actuación ilegal o culposa. Lo que interesa por tanto es resarcir el daño causado y no sancionar una actividad administrativa.

Por tanto la culpa ya no es el fundamento del propio sistema de responsabilidad, sino que ha pasado a ser un criterio jurídico de imputación de daños a la Administración Pública.

Reparación integral

La indemnización que debe resarcir los daños sufridos debe ser tal que la víctima quede indemne, que se produzca una reparación total del daño.

La indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración debe cubrir todos los daños y perjuicios sufridos hasta conseguir la reparación integral de los mismos


Requisitos o presupuestos de la responsabilidad

  El perjudicado

El art. 139.1 LRJPAC dictamina que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. La referida expresión "particulares" debe ser objeto de una interpretación integradora, de modo que no sólo comprende a los ciudadanos que en el Derecho Administrativo reciben la denominación de administrados, sino también a las distintas Administraciones Públicas cuando sufren lesión en sus bienes y derechos, consecuencia de la relación directa de causa-efecto como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de servicios públicos, puesto que cuando el funcionamiento de los servicios produce una lesión antijurídica en el patrimonio de una Administración Pública no existe en el ordenamiento una norma por el que la persona de derecho público lesionada pueda exigir de la Administración causante del daño su resarcimiento de forma coactiva, en la medida en que no puede acudir a los Tribunales de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa para que declare la obligación de indemnizar si la Administración responsable no acepta voluntariamente asumir dicha responsabilidad y ante ese vacío del ordenamiento jurídico o laguna legal, los Tribunales han de subsanar dicha laguna, pues tienen el deber de resolver los asuntos de que conozcan y corresponde a la jurisprudencia, en su función complementaria del ordenamiento jurídico hay que interpretar la ley y la costumbre y los principios generales del Derecho, siendo la analogía uno de los instrumentos fundamentales para llenar las lagunas de la ley, en la medida en que el propio artículo 4.1 del Título Preliminar del Código Civil señala que procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen un supuesto semejante entre los que se aprecie identidad de razón.

La misma razón impide que tal resultado dañoso haya de ser soportado por una Administración Pública cuando ésta tiene su patrimonio propio y cuando el daño procede del funcionamiento del servicio de otra Administración, que es titular de un patrimonio distinto del de la Administración lesionada, puesto que el deber de indemnizar se basa en el mismo fundamento, que es evitar que una persona pública o privada haya de soportar la lesión o daño antijurídico producida por el funcionamiento de los servicios de la Administración Pública.

Importa subrayar que el sujeto activo de la relación jurídica de responsabilidad extracontractual por funcionamiento de un servicio público puede ser lo mismo un sujeto público que uno privado y de este tipo, un simple particular o un servidor público.

El autor del daño

Es la Administración pública correspondiente la encargada de responder por los daños causados por los agentes públicos que de ella forman parte, sea cual sea la naturaleza de la relación jurídica que una a estos últimos con aquella.

Únicamente no entrarían en este ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración aquellos daños que sean fruto de la actividad privada de los agentes públicos, siendo estos actos imputables directamente a los citados agentes públicos y no a la propia Administración.


  El daño

El artículo 139.2 LRJPAC establece que en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. A esto debe añadirse la nota que complementa a estos requisitos y que el art. 141.1 LRJPAC establece diciendo que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

Por tanto debe decirse que los requisitos del daño indemnizable son la antijuridicidad, la efectividad, la evaluabilidad económica y la individualización; requisitos éstos que a continuación se analizan de forma más pormenorizada.

  •  La antijuridicidad supone que el daño sea fruto de una acción administrativa que la víctima no está obligada a soportar. Por lo que si el particular no está expresamente obligado a soportar tal daño, por no existir causa que le obligue a ello, éste será antijurídico y le será imputado a la Administración. Puede darse el caso de que una norma jurídica obligue al perjudicado a soportar ciertos daños, como podría ser el caso de un tributo que la Administración imputa y liquida. No debe por tanto un título legítimo de intervención administrativa.


  •  La efectividad del daño, hacemos referencia a dos aspectos del mismo, primero que haya una incidencia negativa en los bienes o derechos del particular, sean los que sean, tanto daños patrimoniales, como daños personales y morales. En segundo lugar que se trate de un daño real y actual, es decir, se excluyen los daños futuros simplemente hipotéticos tales como la frustración de simples expectativas.
  • La evaluabilidad económica del daño. A través de este requisito se dejan fuera de los daños indemnizables por la Administración aquellas simples molestias o perjuicios sin trascendencia patrimonial apreciable.

  • La individualización del daño. Este último requisito supone que el daño debe poder ser individualizado a una persona o grupo de personas, de forma que de no poder ser singularizado sobre un patrimonio concreto, sino que nos encontramos ante un daño sufrido de forma generalizada, éste deberá ser soportado por todos. Pero la individualización del daño no requiere que sea sobre el patrimonio de unas personas concretas, sino que podrá ser sobre el de un grupo de personas o colectivos, quedando fuera el de grupos indeterminables o indefinidos o aquellos que su elevado número haga imposible su reparación.


  El concepto de servicio público.

La interpretación que se ha ido realizando de la expresión “funcionamiento de los servicios públicos”, que aparece en la redacción del art. 106.2 CE y 139 LRJPAC, no ha sido en un sentido técnico, como una actividad diferenciada a la de policía o limitación, o a la de fomento, sino con el significado de toda “actuación administrativa”. Según la doctrina, estas dos expresiones son equivalentes y abarcan a cualquier tipo de actividad administrativa dentro de cualquier potestad de la Administración. Es por tanto un concepto muy amplio de “servicio público”.


Tipos de actuación extracontractual dañosa

  • Los reglamentos. Normalmente los reglamentos establecen medidas que imponen una serie de cargas o limitaciones generales para todos los sujetos jurídicos a los que se destinan. Sin embargo, pese a esa generalidad que se ve afectada por la normativa reglamentaria, si dicha norma establece cargas singulares o especiales a algún sujeto concreto, éste no tendrá obstáculo para poder pedir que la Administración le indemnice por los daños patrimoniales sufridos.
  •   Los actos administrativos.Los actos administrativos declarados ilegales, que la mera anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no presupone el derecho a indemnización. Sin embargo, esto no significa la exclusión de responsabilidad en estos casos. Por tanto será necesario que el acto anulado, haya causado una lesión de carácter patrimonial para el particular.

  • La actividad material. Es éste el ámbito en que con mayor frecuencia se dan los daños imputables a la Administración. Estas actuaciones materiales pueden consistir bien en operaciones técnicas de puesta en marcha o sostenimiento de obras públicas o servicios públicos, o bien en actos de ejecución material de previas decisiones administrativas.

  •   La inactividad. Se hace una interpretación amplia de la noción de “actividad” incluyendo también a las omisiones o inactividades de la Administración en aquellos casos en que ésta está obligada a desarrollar una determinada actividad.


 Los criterios de imputación de la actividad dañosa.

El art. 139 LRJPAC establece que la lesión será indemnizable siempre que […] sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

  •   Funcionamiento anormal. Al hablar de funcionamiento anormal de la actividad administrativa, nos estamos refiriendo a que el daño se deba a la conducta dañosa de un agente en la que se aprecia algún elemento de ilicitud o culpabilidad, sea el grado que sea. Por tanto siempre que exista culpa en la conducta causante del daño, estaremos ante un funcionamiento anormal de los servicios públicos. Sin embargo, también podremos encontrarnos ante el funcionamiento anormal de los servicios públicos en circunstancias en que no exista culpabilidad, sino que el daño se deba a la ilegalidad de una actividad administrativa dañosa, sin que en la realización de tal conducta se pueda apreciar culpabilidad.
  • Funcionamiento normal. La inclusión del caso fortuito y la exclusión de la fuerza mayor. La calificación que de la responsabilidad patrimonial de la Administración se hace al establecer que es una responsabilidad objetiva supone que no será estrictamente necesario que el daño a indemnizar sea realizado con culpa o ilegalidad; únicamente será necesario que el perjudicado no esté obligado por norma alguna a soportar el daño.  El funcionamiento normal de la Administración, totalmente ajustado a la legalidad y sin presencia de atisbo alguno de culpabilidad en el agente público o funcionario, ni en el conjunto de la organización, puede, sin embargo, provocar riesgos que desemboquen en daños antijurídicos. Esta responsabilidad por riesgo o por funcionamiento normal de los servicios públicos cubre también los supuestos de caso fortuito y de sacrificio especial, pero excluye los casos de fuerza mayor, por mandato constitucional del art. 106.2 CE y del propio art. 139.1 LRJPAC. El caso fortuito supone aquellos daños que están causados por hechos imprevisibles o inevitables, pero que están producidos dentro de la prestación del servicio público o de la organización administrativa. Por otro lado, la fuerza mayor es una causa extraña que se refiere a hechos imprevisibles o irresistibles, pero que son ajenos por completo a la actividad administrativa.


  La relación de causalidad y la concurrencia de causas

Para que haya lugar a indemnización se requiere que haya un nexo causal entre la actividad de la Administración y el daño antijurídico. Es preciso por tanto que la Administración sea la causante del daño.

  Teorías sobre la causalidad y el nexo causal.

Pueden mencionarse tres teorías diferenciadas sobre la relación de causalidad que se han ido formando a lo largo de la historia. Éstas son la teoría de la causalidad exclusiva, la equivalencia de las condiciones y la causalidad adecuada.

La teoría de la causalidad exclusiva es la más restrictiva y actualmente se encuentra en desuso. Según ella, la Administración sólo responde cuando el nexo causal sea directo, es decir no se pueda apreciar la coexistencia con intervenciones de terceros o del propio lesionado, pues cualquier concurrencia ajena a la Administración exonera a ésta de su deber de reparación.

La teoría de la equivalencia de condiciones establece que en aquellos casos en que el daño es producido por una pluralidad de causas, todas tienen la misma relevancia, y la obligación indemnizatoria alcanza a todos los actores que hubiesen participado en la realización del daño.

La teoría de la causalidad adecuada se encuentra en un lugar intermedio entre las dos anteriores. En base a esta teoría es necesario seleccionar la causa que sea por sí sola idónea o adecuada para producir el daño, con arreglo a la experiencia común.

  Concurrencia de causas.

Puede darse el caso de que junto con la actividad administrativa, concurran otras causas que lleven a la producción del daño. Conductas que pueden ser tales como la propia actuación culposa o negligente de la víctima, la intervención de un tercero, o la actividad de otra Administración Pública.

La actuación culposa o negligente de la propia víctima, una vez desechada la teoría de la causalidad exclusiva, no rompe por sí sola el nexo causal con la actividad administrativa, si bien puede moderar de forma proporcionada la reparación del daño a cargo de la Administración.

De igual forma la intervención de un tercero en la creación del daño a la víctima, puede proporcionalmente reducir la reparación del daño a cargo de la Administración. Ésta reducción coincidirá con la parte de la indemnización que le corresponderá a dicho tercero.

Aun así, puede suceder que la intervención de tercero en la creación del daño sea de tal relevancia que la Administración quede exonerada de responsabilidad.

En el caso en que exista concurrencia de actuaciones de dos o más Administraciones Públicas, se deben distinguir dos supuestos. En primer término, en el caso en que las Administraciones obren de forma conjunta, la regla general que se establece es la solidaridad. En los demás supuestos de concurrencia en la realización de la lesión antijurídica, la responsabilidad se fijará para cada Administración en atención a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención.


 La responsabilidad del Poder legislativo.

Deben distinguirse dos posibles supuestos en relación con la responsabilidad por la actuación del poder legislativo, los cuales son, primero, que la norma a la que se imputa la lesión se ajuste a los establecido en la Constitución; segundo, que la norma a la que se le imputa la lesión sea declarada inconstitucional por al Tribunal Constitucional.

 El art. 139.3 LRJPAC establece que las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.

Por tanto haciendo una interpretación literal de la redacción del artículo, cuando así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos, nos llevaría a decir que la responsabilidad del legislador dependerá del propio legislador. Sin embargo, la jurisprudencia no presta atención a si el acto legislativo recoge o no la indemnización de forma expresa, sino que considera únicamente determinante que el daño consista en un sacrificio especial e imprevisible para alguna persona, por lo que se produce el quebranto de los principios de confianza legítima, buena fe, seguridad jurídica y equilibrio de las prestaciones.

La declaración de inconstitucionalidad de una norma, por consiguiente su invalidación, no comporta por sí misma la extinción de todas las situaciones jurídicas creadas a su amparo. La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, deja al Tribunal la tarea de precisar el alcance de su pronunciamiento, determinando su tendrá éste efecto retroactivo o efecto irretroactivo.

En los casos en que no se pronuncie al respecto de esos efectos, el Tribunal Supremo viene entendiendo que es posible ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial.

Ciertamente, se ha mantenido que la invalidación de una norma legal por adolecer de algún vicio de inconstitucionalidad no comporta por sí misma la extinción de todas las situaciones jurídicas creadas a su amparo, ni tampoco demanda necesariamente la reparación de las desventajas patrimoniales ocasionadas bajo su vigencia. Para ello se ha recordado que los fallos de inconstitucionalidad tienen normalmente eficacia prospectiva o ex nunc.


 La responsabilidad del Poder judicial.

El art. 121 CE establece que los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley. El art. 139.4 LRJPAC dispone que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial, realizando por tanto una remisión a la regulación establecida en dicha Ley.

La citada Ley, en su TITULO V De la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia, arts. 292 a 297, regula dicha responsabilidad añadiendo a los supuestos de error judicial y funcionamiento anormal, la indemnización por prisión preventiva indebida.

 La responsabilidad por error judicial.

Se requiere una previa declaración judicial que reconozca la existencia de error judicial. La pretensión se formalizará ante la Sala del Tribunal Supremo del orden jurisdiccional al que pertenece el órgano judicial al que se imputa tal error. No obstante, es preciso agotar todos los recursos que se preven en el Ordenamiento antes de ejercer tal pretensión ante el TS.

Declarado el error, para realizar la reclamación patrimonial habrá de dirigirse ante el Ministerio de Justicia a través del procedimiento de responsabilidad general regulado en la LRJPAC.

 Responsabilidad por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia

La distinción entre funcionamiento normal y anormal de los servicios públicos es aplicable al ámbito de la Administración de Justicia. En éste ámbito, el deber de soportar el daño sólo se excluye cuando se ha producido un supuesto de anormalidad en su funcionamiento, anormalidad que puede ser de carácter objetivo, sin tener que apreciar la negligencia o deficiente actuación de un funcionario concreto.

 Responsabilidad por prisión preventiva improcedente.

El art. 294.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) establece que tendrán derecho a indemnización quienes, después de haber sufrido prisión preventiva, sean absueltos por inexistencia del hecho imputado o por esta misma causa haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, siempre que se le hayan irrogado perjuicios.

El procedimiento para poder exigir dicha responsabilidad se deberá iniciar al igual que en los dos casos anteriores ante el Ministerio de Justicia y conforme a la regulación establecida en la LRJPAC.

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